بودجه دولت چیست؟ بررسی ساختار و تحلیل بودجه 1403

بودجه دولت از جمله موارد با اهمیت در اقتصاد کشورها است که بر پارامترهای اقتصادی آن‌ها تاثیر می‌گذارد. دولت‌ به عنوان نهادی اجرایی، سالانه درآمدها و هزینه‌های خود را در قالب سندی رسمی پیش‌بینی و ارائه می‌کند. این سند نقشه راهی برای عملکرد مالی این نهاد در یک دوره یکساله است و نشان می‌دهد که این نهاد اجرایی تا چه میزان در تحقق درآمدها و مدیریت هزینه‌ها تبحر دارد. در این مقاله به تعریف بودجه دولتی و اهمیت آن را در اقتصاد کشورها پرداخته شده است.

پیش از مطالعه این مطلب، مقاله بودجه چیست پیشنهاد می‌شود.

بودجه دولت چیست؟

در تعریف بودجه دولت باید گفت که پیش‌بینی یا برآورد از میزان درآمدها و هزینه‌ها در یک دوره زمانی مشخص را بودجه می‌نامیم. تنظیم بودجه عمدتا برای اشخاص، شرکت‌ها و دولت‌ها کاربرد دارد.

دولت‌ اصلی‌ترین بازیگر در صحنه سیاسی کشور است که علاوه بر ایفای وظایف اجتماعی، سیاسی و… نقش پررنگی در شناسایی منابع درآمدی و ثروت، تخصیص و توزیع عادلانه آن در اقتصاد کشورها دارد. در واقع این نهاد، سیاست‌های مالی را در اقتصاد کشور مدیریت می‌کند.

برای افزایش شفافیت و نظارت بهتر بر عملکرد این نهاد، دولت‌ها عمدتا پیش‌بینی و برآورد از منابع و درآمدها و مصارف کشور را طی یک دوره زمانی عمدتا یکساله در آینده را در سندی رسمی تحت عنوان بودجه دولت ارائه می‌کنند. هرچه پیش‌بینی‌ها با ضریب خطای کمتری محقق شوند، نشان از مطلوبیت عملکرد این نهاد دارد.

تاریخچه و مراحل تصویب بودجه دولت در ایران

بودجه‌بندی دولتی در ایران تاریخچه دیرینه دارد اما اولین آن در سال 1289 به مجلس ارائه شد. در آن زمان اداره دارایی مسئولیت تهیه و تنظیم بودجه را به عهده داشت. در سال 1343 این مسئولیت به سازمان برنامه و بودجه منتقل شد. در حال حاضر این برنامه در ایران توسط سازمان برنامه و بودجه که تحت نظارت مستقیم رییس جمهور است، تهیه و تنظیم می‌شود. بودجه به طور کلی شامل مراحلی همچون تهیه و تنظیم، تایید و تصویب، اجرا، نظارت و کنترل است.

تهیه و تنظیم بودجه دولت

در کشور ایران تهیه و تنظیم بودجه دولتی طی مراحل متعددی انجام می‌شود. در ابتدا بخشنامه‌ای به امضای رییس جمهور به تمامی نهادها، سازمان‌ها و شرکت‌ها ابلاغ شده و از آن‌ها درخواست می‌شود که برنامه و تنخواه پیشنهادی خود را ارائه دهند. شرکت‌ها و نهادها با در نظر گرفتن وضعیت اقتصادی کشور منابع و مصارف خود را براساس استانداردها پیش‌بینی کرده و در بازه زمانی مشخص شده برای آنان ارائه می‌دهند. در نهایت پیش‌نویس لایحه بودجه دولت تهیه و پس از تصویب هیئت وزیران و رییس جمهور به مجلس شورای اسلامی ارائه می‌شود.

تایید و تصویب بودجه دولتی

رییس جمهور پیش‌نویس بودجه را برای تایید و تصویب به مجلس ارائه می‌کند. لایحه‌ای که به مجلس ارائه می‌شود شامل سه بخش است:

مقدمه: پس از آنکه رییس جمهور لایحه اولیه را به مجلس ارائه کرد، او در یک جلسه علنی، اهداف دولت را با در نظرگرفتن وضعیت اقتصادی کشور برای یک سال شمسی عنوان می‌کند. در این بخش پس از ارائه گزارشی از عملکرد این نهاد در سال گذشته، کلیات بودجه دولت (منابع و مصارف) و دلایل آن از سوی رییس جمهور شرح داده می‌شود.

متن اصلی: این بخش به عنوان بدنه اصلی بودجه دولتی شامل ماده و تبصره‌های واحد است. در واقع منابع و مصارف که دو قسمت اصلی شامل بودجه‌های عمومی و دستگاه‌های دولتی دارد را در قالب اعداد و ارقام بیان می‌کند. همچنین مجوزها و تبصره‌های قانونی که به شرکت‌ها اجازه کسب درآمد یا هزینه را می‌دهد، بیان می‌کند.

پیوست: در این بخش پیوست‌ها که به دو بخش پیوست‌های بودجه تفضیلی شرکت‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و پیوست‌های جداول اعتباری طرح‌های عمرانی است، ارائه می‌شود.

پس از ارائه بودجه دولت به مجلس و رسیدگی و بررسی آن توسط کمسیون‌های تخصصی مجلس و ارائه اصلاحات آن، در نهایت کمیسیون تلفیق گزارش سایر کمیسیون‌های تخصصی را بررسی و تاییدیه نهایی خود را در قالب گزارش به مجلس ارائه می‌کند.

پس از تایید و تصویب نهایی لایحه بودجه دولتی در مجلس، نسخه نهایی تهیه شده به شورای نگهبان ارسال می‌شود و باید تاییدات لازم را دریافت کند. در نهایت و پس از تایید نهایی، لایحه تصویب شده حکم قانون را خواهد داشت و جهت اجرایی شدن از سوی رییس جمهور یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به کلیه دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌شود.

اجرای بودجه دولت

اجرای بودجه دولت بر عهده قوه مجریه است. در این مرحله پس از آنکه این برنامه به قانون تبدیل شد، میزان و نحوه تخصیص اعتبارات براساس اولویت‌بندی‌ها (براساس فصل، برنامه یا به تفکیک برنامه و طرح‌ها) از طریق سازمان برنامه و بودجه به دستگاه‌ها ابلاغ می‌شود. نحوه و زمان پرداخت اعتبارات براساس منابع درآمدی که پیش‌بینی شده، تنظیم خواهد شد.

نظارت و کنترل بودجه دولتی

این مرحله از اهمیت بالایی برخوردار است. علت اهمیت آن، اثرگذاری آن در محقق شدن اهدافی است که پیش‌تر برآورد شده بود. این نظارت به چهار دسته نظارت اداری، قضایی، نظارت دیوان محاسبات کشور و پارلمانی دسته‌بندی می‌شود.

نظارت اداری توسط قوه مجریه و به صورت درون سازمانی است. در واقع این نظارت از سوی خود دولت بر دستگاه‌ها و نهادهای وابسته است. نظارت قضایی بر اجرای بودجه دولتی از سوی سازمان بازرسی به عنوان یک نهاد قضایی صورت می‌گیرد. دیوان محاسبات کشور نیز بر نحوه تخصیص اعتبار و هزینه‌های دستگا‌ه‌ها و شرکت‌های دولتی نظارت دارد، به‌طوری که اعتبارات به درستی و در محل مورد نظر خود هزینه شوند. نظارت پارلمانی نیز از دو طریق صورت می‌گیرد که این نظارت یا به صورت تذکر، سوال و پرسش و استیصال یا به صورت ارائه گزارش انجام می‌شود.

اجزای بودجه دولت

بودجه دولت شامل سه بخش بودجه‌های عمومی، شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و موسسات تحت عنوانی غیر از عناوین این دو بخش است. گرچه هر سه این بخش‌ها در نهایت بودجه را شامل می‌شود اما ماهیت متفاوتی نسبت به یکدیگر دارند.

بودجه عمومی: این بخش میزان منابع و مصارف را نشان می‌دهد. در واقع این قسمت از بودجه دولت عملکرد مالی این نهاد را به نمایش می‌گذارد. این بودجه شامل دو بخش منابع و مصارف عمومی و منابع و مصارف اختصاصی است. منابع و مصارف عمومی، واریز منابع به خزانه دولت و برداشت از آن برای مصارف عمومی است. مدیریت تقسیم منابع و مصارف به سازمان برنامه و بودجه واگذار شده است. منابع و مصارف اختصاصی، به منابعی که توسط دستگاه‌های دولتی ایجاد و از سوی آنان مصرف می‌شود، گفته می‌شود. برای مثال درآمد بیمارستان‌ها صرف هزینه‌های خود می‌شود.

بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها وسایر مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت: این بخش سهم بزرگی از بودجه کل را دارد شامل درآمدها و هزینه‌های شرکت‌ها و بانک‌ها، سایر دستگاه‌ها و موسسات وابسته به دولت می‌شود.

مهم‌ترین منابع درآمدی و مصارف بودجه دولت

به طور کلی بودجه دولت شامل دو بخش منابع و مصارف است. منابع بودجه شامل درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است. درآمدها به دو بخش درآمدهای عمومی و درآمدهای اختصاصی تقسیم می‌شود. درآمدهای عمومی شامل درآمدهای وزارت‌خانه‌ها و موسسات دولتی، مالیات و… است، این در حالی است که درآمدهای اختصاصی برای مصارف خاص در نظر گرفته می‌شود.

در مورد مصارف نیز، بخشی از هزینه‌ها عمومی هستند که دستمزد و هزینه کارکنان دولت بخش اعظمی از آن است. بخشی دیگر از هزینه‌ها به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی اختصاص دارد. هزینه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای شامل بودجه عمرانی و… می‌شود. هزینه‌های تملک دارایی‌های مالی نیز شامل بازپرداخت اوراق مشارکت، بازپرداخت به نظام بانکی و… است و در نهایت بخشی از هزینه‌ها، هزینه‌های اختصاصی هستند که از محل درآمدهای اختصاصی تامین می‌شود.

اهداف بودجه دولتی

تهیه و تنظیم بودجه دولت موجب شفافیت در دخل و خرج این نهاد می‌شود. به طور کلی هدف از تهیه و تنظیم بودجه آگاهی از نحوه تخصیص منابع مالی کشور و مصارف، آگاهی از نحوه سیاست‌گذاری‌ طی دوره زمانی مشخص، اخذ مجوز برای فعالیت‌ها، نظارت بهتر بر عملکرد مالی (تخصیص منابع و مصارف) توسط قوه مقننه و ایجاد چارچوب مشخص برای تحقق اهداف این نهاد است.

مفاهیم و اصطلاحات پرکاربرد در بودجه دولت

برخی عناوین و اصطلاحات در خصوص بودجه دولتی رایج است که در ادامه به تشریح آن پرداخته شده است:

تفریغ بودجه: این واژه در واقع گزارشی است که توسط دیوان محاسبات تهیه شده است و نشان می‌دهد که هزینه‌ها، درآمد و کل گزارش‌های دستگاه‌ها تا چه میزان با بودجه پیش‌بینی شده تطابق یا عدم تطابق دارد. تفریغ بودجه تحت نظارت قوه مقننه است. در واقع حسابرسی می‌شود که درآمدها صرف چه هزینه‌هایی شده است.

بودجه محقق شده: آن بخش از منابع و مصارف که عینا با میزان منابع و مصارف درج شده در بودجه دولتی تطابق دارد را بخش محقق شده می‌گویند.

ناترازی بودجه: عدم تعادل میان مصارف و منابع را ناترازی بودجه دولت می‌گویند. لازم به توضیح است که در زمان تهیه و تنظیم بودجه همواره منابع و مصارف تراز است، اما عاملی که بودجه ایران را ناتراز می‌کند، بیش‌برآوردی درآمدها است.

متمم بودجه: هر زمان طی دوره‌ای که بودجه دولتی برای آن تنظیم شده، تغییر یا اصلاحیه‌ای بر آن ایجاد شود، اصلاحیه از سوی دولت تحت عنوان متمم به قوه مقننه ارائه شده تا بررسی و تایید شود.

اصول تنظیم و کنترل بودجه دولت

اصول تنظیم و کنترل بودجه دولت بر پایه ذیل صورت می‌گیرد:

اصل سالانه بودن: اهداف دولت‌ها و برآورد درآمد و هزینه‌های دولت به صورت کوتاه مدت و سالانه تهیه و تنظیم می‌شود.

اصل جامعیت: بودجه کلیه دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی باید در قالب یک سند جامع به مجلس ارائه شود.

اصل وحدت: کلیه درآمدها و مخارج دولت باید در سندی واحد و نه به صورت مجزا ارائه شود.

اصل شاملیت یا تفصیل: کلیه درآمدها و هزینه‌ها به صورت طبقه‌بندی شده و با جزییات کامل تفصیل می‌شود.

اصل تخصیص یا عدم تخصیص: باید تمامی درآمدها و هزینه‌ها با ترتیب و میزان مشخص شده در بودجه تخصیص یابد.

اصل انعطاف‌پذیری: این اصل آزادی عمل و میزان اختیار دستگاه‌های دولتی برای حل مسائل و مشکلات خود را نشان می‌دهد. در واقع دستگاه‌های دولتی می‌توانند بدون ایجاد تغییر در رقم کلی بودجه دولت، بر درآمدها یا مخارج خود اصلاحیه داشته باشند.

اصل تخمینی بودن درآمدها: درآمدها و منابع درآمدی به صورت تخمینی در نظر گرفته می‌شود و پیش‌بینی درآمدها مجوزی برای وصول بیشتر نیست.

اصل تحدیدی بودن هزینه‌ها: این اصل یعنی میزان هزینه‌ها حد و مرز مشخص دارد.

اصل تعادل: میزان هزینه‌ها با درآمدها هم‌خوانی و تعادل داشته باشد. در این خصوص اگر درآمدها بیش از هزینه‌ها باشد، مازاد بودجه دولتی، درآمدها کمتر از هزینه‌ها، کسری بودجه و درآمدها با هزینه‌ها برابر باشد، تعادل در بودجه ایجاد می‌شود.

اصل تنظیم بودجه بر مبنای عملیات: این اصل بیان می‌کند که تنظیم بودجه دولت باید براساس عملیات دستگاه‌های اجرایی باشد و تکرار سنوات گذشته صورت نگیرد.

اصل تقدم درآمد بر مخارج: براساس این اصل برای هر هزینه‌ای باید درآمدی در نظر گرفت. در واقع مخارج براساس درآمدها در نظر گرفته شود.

اصل تفکیک هزینه‌های مستمر از غیر مستمر: براساس این اصل باید هزینه‌های مستمر (هزینه‌های مصرفی) از هزینه‌های غیرمستمر (هزینه‌های سرمایه‌گذاری) از یکدیگر تفکیک و در واقع اهم و مهم شوند.

کسری بودجه دولت و روش‌های تامین آن

مدیریت ناکارآمد در ایجاد تعادل میان هزینه‌ها و درآمدهای دولت مشکلات بسیاری از جمله کسری بودجه را ایجاد می‌کند. هر زمان این نهاد بزرگ بیش از درآمدهای خود هزینه کند و اصطلاحا دخل و خرجش با هم نخواند، کسری ایجاد می‌شود. در ایران بزرگترین عامل رشد تورم، کسری بودجه دولت است.

در ایران تا پیش از اعمال تحریم‌های نفتی، عمده درآمدهای دولت براساس صادرات نفت یا همان درآمدهای نفتی بود. رشد درآمدها از این محل منجر به بزرگتر شدن دولت و رشد هزینه‌ها شد. پس از اعمال تحریم‌ها منابع درآمدی محدود شد اما هزینه‌ها بر قوت خود باقی ماند. این امر کسری بودجه دولتی را در کشور پدید آورد. برای رفع کسری عمدتا یا باید هزینه‌ها کاهش یابد یا منابع درآمدی جدید با در نظرگرفتن واقعیت‌ها ایجاد شود. با توجه به اینکه عملکرد دولت در این دو راه ناکارآمد بوده است، در نتیجه کسری با استقراض جبران شده است. این استقراض یا از طریق نظام بانکی صورت گرفته یا با انتشار اوراق دولتی رقم خورده است. بخش دیگر آن از طریق استقراض از خارج کشور است که با توجه به تحریم‌های سیستم بانکی کشور، عمدتا سهم آن در استقراض دولت ناچیز است. در اداامه روش‌های تامین کسری بودجه دولت آمده است.

استقراض از نظام بانکی: در این روش از طریق استقراض از بانک‌ها و بانک مرکزی بخشی از کسری بودجه دولتی جبران می‌شود.

انتشار اوراق بهادار: در این حالت دولت با فروش اوراق بدهی بخشی از بدهی و کسری خود را جبران می‌کند. انتشار اوراق تعهد بازپرداخت آن را به دنبال دارد. از طرفی بانک مرکزی از طریق عملیات بازار باز سعی بر اعمال سیاست‌های پولی دارد که انتشار بی‌رویه این اوراق در سیاست‌های بانک مرکزی اختلال ایجاد می‌کند. 

استقراض از خارج از کشور: بخشی از استقراض دولت از منابع خارج کشور است که این روش استقراض، کسری حساب جاری کشور را به دنبال دارد.

چاپ پول: یکی از دستاویزهای دولت برای جبران کسری چاپ و انتشار پول بدون پشتوانه است. این امر رشد نقدینگی در کشور را به دنبال دارد.

عواقب کسری بودجه دولتی در ایران

کسری بودجه دولت متهم ردیف اول رشد نرخ تورم در ایران است. محدودیت در استقراض از بانک‌ها و انتشار اوراق منجر به استقراض دولت از صندوق ذخیره ارزی (به عنوان ساده‌ترین راه برای جبران کسری) و تبدیل آن به ریال می‌شود. این امر رشد نقدینگی در کشور را به دنبال خواهد داشت. چاپ پول بدون پشتوانه از سوی بانک مرکزی بنا به درخواست دولت، عامل بعدی رشد نقدینگی کشور است. نقدینگی ایجاد شده در صورتی که به بخش مولد کشور تزریق نشود و رشد تولید را به دنبال نداشته باشد، منجر به برهم زدن توازن عرضه و تقاضا خواهد شد. در صورتی که تقاضا بیش از عرضه باشد، رشد قیمت‌ها رقم خواهد خورد. در صورتی که رشد قیمت‌ها تداوم یابد، به دلیل عدم کشش قیمتی برای تقاضا، افت تقاضا ایجاد خواهد شد. بنابراین این عوامل در کنار یکدیگر منجر به ایجاد رکود تورمی در کشور ایران شده‌اند.

تاریخچه کسری بودجه دولت ایران طی 20 سال

کسری بودجه دولت یکی از معضلات بزرگ اقتصاد ایران است. گرچه میزان کسری در انواع بودجه دولت در سال 1401 و 1402 به صورت رسمی اعلام نشده است، اما بانک مرکزی سال گذشته در یک شفاف‌سازی به طور رسمی اعلام کرد که کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای در سال 1401 نسبت به سال 1400 کاهش 82.3 درصدی را تجربه کرده است. نسبت کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای به کل منابع (مصارف) بودجه در سال 1401 نسبت به سال قبل از آن کاهشی 23.2 درصدی را ثبت کرده است.

جدول ذیل براساس داده‌های بانک مرکزی وضعیت مالی و میزان کسری بودجه دولتی را از سال 1381 تا 1400 نشان می‌دهد.

لایحه بودجه دولت در سال 1403

آخرین بودجه ارائه شده به مجلس شورای اسلامی، لایحه بودجه دولت در سال 1403 است. در این لایحه، منابع عمومی به ۲,۴۲۹ هزار میلیارد تومان رسیده که نسبت به بودجه 1402 با رشد ۱۶.۷ درصدی همراه بوده است. رقم درآمدها نیز با رشد ۴۱.۹ درصدی، ۱۴۹۵ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. عمده درآمدها براساس لایحه بودجه 1403 از بخش مالیات بوده که نسبت به قانون بودجه سال 1402، رشد 49.8 درصدی داشته است.

• می‌توانید در مقاله بودجه کشور تمامی جزئیات درآمدها و هزینه‌های بودجه در سال‌های متوالی را در مقایسه با یکدیگر مشاهده کنید.